Photo : Présidence de la République - P. Segrette

Photo : Présidence de la République – P. Segrette

Lors de son déplacement à Toulouse du 9 janvier, François Hollande a fait le point sur la simplification en matière de construction de logements et en faveur de la vie des entreprises. 200 mesures de simplification visent à alléger les démarches des particuliers et des entreprises. Le Gouvernement a été autorisé à prendre par voie d’ordonnances des mesures législatives pour faciliter et accélérer la construction de logements pour raccourcir les délais, sécuriser les acquéreurs, lutter contre les recours malveillants, fluidifier le traitement des contentieux et densifier la ville.

Raccourcir les délais

L’ordonnance n° 2013-888, entrée en vigueur au 1er janvier 2014, a pour but de raccourcir les délais. Les délais et la lourdeur des procédures sont souvent des freins à la construction de logements compte tenu de la complexité de la législation (environnement, patrimoine, urbanisme), de la pluralité des acteurs et des autorités compétentes.

Une procédure intégrée pour le logement (PIL) est créée par ordonnance. Cette procédure unique va faciliter la réalisation de projets de construction ou d’aménagement comprenant principalement des logements, car elle va permettre, pourvu que le projet soit qualifié d’intérêt général de :
– rendre compatibles les documents d’urbanisme (plan de prévention des risques, schémas d’aménagement…)
– et, du même coup, d’adapter les normes de rang supérieur qui pourraient, de ce fait, se retrouver en contradiction.
Des délais divisés par deux
Cette procédure intégrée permettra de mener en parallèle, plutôt que les unes après les autres, les procédures requises pour les projets maximisant la construction de logement dans les aires déjà urbanisées. Son utilisation permettra de diviser parfois par deux les délais nécessaires à la construction de logements en simplifiant et fusionnant les différentes étapes des procédures applicables.
Une procédure réservée aux projets d’intérêt général
La procédure intégrée pour le logement sera réservée aux opérations d’aménagement ou de construction comportant principalement la réalisation de logements sociaux (au moins 50 %), situés en zone urbanisée.
Ces projets doivent, en outre, permettre d’assurer, à l’échelle de la commune, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat.

Sécuriser les acquéreurs

L’ordonnance n° 2013-890 met fin à la garantie intrinsèque, relative à la vente en l’état futur d’achèvement comprend des dispositions qui visent à sécuriser les acheteurs en cas de défaillance du promoteur en mettant fin à la pratique de la garantie intrinsèque. Cette ordonnance sera applicable au 1er janvier 2015.
Créer les conditions favorables à l’achat pour les acquéreurs de logements neufs passe par la sécurisation de leur parcours et de leurs investissements en cas de défaillance du promoteur, ainsi que la restauration d’un climat de confiance entre les candidats à l’acquisition et les promoteurs. C’est particulièrement le cas pour les ventes en l’état futur d’achèvement (Véfa) pour lesquelles les risques peuvent être plus importants.
La vente en l’état futur d’achèvement est une transaction effectuée avant que les logements ne soient construits et la signature du contrat se fait généralement sur plan. Le promoteur a alors l’obligation légale de garantir l’achèvement des travaux.
Le système de protection des acquéreurs se fonde sur la garantie financière d’achèvement qui peut être intrinsèque et impose des contraintes de financement au promoteur, ou extrinsèque lorsque la garantie d’achèvement est prise en charge par un tiers, le plus souvent un assureur.
Mettre fin au système de la garantie intrinsèque
Même si des améliorations ont été apportées à la garantie intrinsèque, ce système est resté peu fiable pour les acquéreurs, qui ne disposent pas de recours pour financer les travaux restants lorsque le promoteur fait faillite. Les failles inhérentes à ce système de garantie ont eu des conséquences humaines et financières parfois catastrophiques.
Pour lutter contre les promoteurs imprudents et protéger des défaillances les investisseurs en Véfa, l’ordonnance supprime la garantie intrinsèque à compter du 1er janvier 2015. La garantie extrinsèque devient la norme : une garantie financière apportée par un tiers sera exigée et prendra la relève du promoteur défaillant, pour apporter les fonds nécessaires à l’achèvement des travaux.
Les promoteurs ont jusqu’au 1er janvier 2015 pour se garantir auprès d’assureurs, ou d’établissements bancaires.

Lutter contre les recours malveillants et fluidifier le traitement des contentieux

L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative aux contentieux d’urbanisme, comprend des dispositions qui visent à lutter efficacement contre les recours manifestement malveillants.
Elle permet aussi de réduire les délais de traitement des litiges dans le domaine de l’urbanisme. Entrée en vigueur à la fin de l’été 2013 après sa publication, elle comprend plusieurs dispositions applicables aux procédures contentieuses en cours.
Lutter efficacement contre les recours malveillants
Aujourd’hui, de nombreux contentieux abusifs, voire à caractère mafieux, sont déposés chaque année devant les tribunaux administratifs contre des permis de construire, dans l’unique but de monnayer le retrait du recours. La somme peut alors atteindre des montants très importants : plusieurs dizaines, voire centaines de milliers d’euros en fonction des enjeux du projet et de la « gourmandise » du demandeur.
Les conséquences sociales et économiques de ces recours malveillants sont importantes. Les opérations de promotion sont mises en péril, les délais d’instruction aidant les requérants à faire pression sur les promoteurs.
Quelques chiffres
Les recours pendants devant les juridictions concernent environ 25 000 à 30 000 logements. L’impact économique est considérable : près de 15 000 emplois seraient concernés.
À l’échelle de Marseille par exemple, 5 000 logements sont impactés chaque année par des recours de caractère abusif (à titre indicatif : la production annuelle de logements pour l’ensemble du département des Bouches-du-Rhône est en moyenne de 6 000 logements). 10 000 recours abusifs sont en cours (depuis 2009). L’établissement public d’aménagement Euroméditerranée est concerné par des recours bloquant 500 logements sociaux, un hôtel de 250 chambres et des logements libres. Au total, pour ce seul établissement, sur 25 M€ de recettes commerciales escomptées en 2013, plus de 13 M€ sont actuellement bloqués par ces recours.
Encadrer dans le temps et dans l’espace l’intérêt à agir
Pour limiter les recours infondés contre les autorisations d’urbanisme qui engorgent les tribunaux, l’intérêt à agir des personnes physiques ou morales (autres que les associations) susceptibles de pouvoir déposer un recours contre un permis de construire a été précisé.
Leur intérêt à agir est désormais circonscrit à la fois :
– Dans le temps : il s’apprécie au regard de la situation du requérant, à la date d’affichage en mairie de la demande de permis de construire ;
– Dans l’espace : une personne ne pourra déposer un recours que si la construction est de nature à affecter directement les conditions d’occupation ou d’utilisation de son bien.
Hier, il était possible de déposer un recours alors qu’on habite à Marseille et que le projet est prévu à Brest, en prétextant qu’on avait l’intention de s’installer à proximité de l’adresse où doit se réaliser l’opération. Désormais, une telle initiative pourrait être déclarée très rapidement irrecevable par le juge.
Permettre de percevoir des dommages et intérêts
L’ordonnance permet au juge de condamner l’auteur d’un recours malveillant à allouer des dommages et intérêts au bénéficiaire du permis de construire, si ce dernier a subi un préjudice excessif. Les dommages et intérêts sont déterminés en fonction du préjudice.
L’ordonnance prévoit que les associations de protection de l’environnement bénéficient, compte tenu de l’objet qu’elles poursuivent, d’un régime de protection particulier fondé sur la présomption que leurs recours obéissent, par principe, à un motif d’intérêt général.
Encadrer le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l’instance
L’ordonnance impose une obligation de transparence, qui passe par une déclaration des transactions, auprès de l’administration des impôts. Le non-respect de cette obligation par l’auteur du recours expose ce dernier à une action en restitution.
Réduire les délais de traitement des contentieux
Au-delà de la question spécifique des recours manifestement malveillants, les délais du traitement des recours en matière d’urbanisme (même ceux qui sont déposés de bonne foi et de façon parfaitement légitime) sont pointés du doigt comme de véritables freins à la construction.
La régularisation du permis en cours d’instance
Cette mesure permet au pétitionnaire d’apporter devant les juges les modifications nécessaires à son projet, pour assurer la légalité de l’autorisation d’urbanisme, sans reprendre la procédure dans son ensemble.
La « cristallisation des moyens »
Un décret publié le 2 octobre 2013 donne au juge la possibilité de fixer, au cas par cas, une date au-delà de laquelle de nouveaux motifs d’annulation du permis ne pourront plus être invoqués. Cette mesure permet de contenir la durée de l’instruction des dossiers juridictionnels.
La compétence de premier ressort des tribunaux administratifs
Le décret n°2013-879 du 2 octobre 2013 permet d’expérimenter la compétence de premier et de dernier ressort des tribunaux administratifs en matière d’autorisation d’urbanisme, sur une durée de cinq ans à compter du 1er décembre 2013, et dans la trentaine d’agglomérations de plus de 50 000 habitants soumises à la taxe sur les logements vacants, c’est-à-dire là où les besoins de création de logements sont les plus importants.
Dans le cadre de cette expérimentation, la voie de l’appel est donc fermée contre les jugements statuant sur les permis de construire, même si le recours en cassation auprès du Conseil d’État reste possible, comme à chaque fois qu’une juridiction statue en dernier ressort.

Densifier la ville

L’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 comprend des dispositions qui visent à favoriser des opérations de densification et de construction de logements dans des secteurs où la demande est la plus forte. Afin de faciliter la construction de logements là où sont les besoins, lutter contre l’étalement urbain et limiter le recours et la dépendance à la voiture, il faut créer les conditions favorables à l’optimisation de l’utilisation des ressources foncières disponibles en ville.
Réinvestir des bureaux obsolètes et vides depuis des années, ajouter un ou deux étages à un immeuble bas, exploiter les gisements fonciers que sont les dents creuses : la densification est une approche pragmatique et opérationnelle. A l’opposé de la majoration automatique des droits à construire décidée par le Gouvernement précédent, il s’agit là non pas de changer la règle pour tous, mais de permettre des modifications pour des projets spécifiques quand ils le justifient.
Ainsi, dans les zones dites « tendues », où existe un déséquilibre très important entre l’offre et la demande de logements, l’ordonnance va permettre aux maires de déroger ponctuellement aux règles du plan local d’urbanisme (PLU) relatives au volume, au gabarit, et à la densité de construction, quand un projet le mérite.
Les dérogations seront ainsi possibles dans trois cas :
– Transformation d’immeubles de bureaux inutilisés en logements ;
– Allègement de l’obligation de créer des aires de stationnement pour les logements dès lors
que le projet est situé à proximité des transports collectifs ;
– Surélévation d’un immeuble sur quelques étages (dents creuses, alignement au faîtage).
Faciliter la transformation de bureaux en logements
Pour faciliter les projets de transformation de bureaux en habitation, dans les zones où l’on constate une pénurie de logements, l’ordonnance va autoriser plusieurs dérogations aux règles de constructibilité fixées par les PLU. Ainsi, la transformation en habitation d’un bâtiment existant affecté à une autre destination par reconstruction, rénovation ou réhabilitation sera possible, même si ce bâtiment :
– Dépasse le volume maximal ou la densité maximale de construction fixée pour les logements,
– Ne dispose pas des aires de stationnement prévues pour les logements.
Cette mesure, qui répond à la nécessité urgente de mettre des logements sur le marché, va réduire les coûts de construction en mobilisant du bâti existant et permettre des gains de temps importants.
Déroger aux obligations réglementaires de stationnement
L’ordonnance va permettre aux maires d’adapter la règle pour n’exiger que le nombre de places de stationnement strictement nécessaire, dès lors qu’un projet construction de logement est situé à moins de 500 mètres d’une gare ou station de transport collectif.
Surélever les bâtiments
Pour encourager la densification douce d’espaces déjà urbanisés, l’ordonnance permet aux maires de s’affranchir des règles du plan local d’urbanisme certaines opérations ciblées de construction de logements qui prennent la forme de surélévations d’immeubles et parfois aussi d’alignement de la hauteur entre bâtiments mitoyens.
Construire sur les toits
En cas de surélévation d’un immeuble, l’ordonnance permet de déroger à l’obligation de disposer d’un ascenseur dans les étages nouvellement créés.
Aligner la hauteur de bâtiments mitoyens
Dans les zones tendues, l’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 permet d’aligner un immeuble sur la hauteur des bâtiments mitoyens par dérogation, c’est-à-dire même si le plan local d’urbanisme ne le prévoit pas. Cela revient à combler les « dents creuses ».
La hauteur du bâtiment mitoyen constitue la nouvelle limite à ne pas dépasser pour garantir une intégration harmonieuse de la nouvelle construction : on pourra ainsi construire un peu plus haut, sans toutefois porter atteinte aux caractéristiques morphologiques du quartier, et produire plusieurs logements sans consommer de foncier.